任伊珊:赴美研修ADR的收获和体会
时间:2018-11-09

  201899日至29日,我作为中国法学会代表团的一员赴美研修多元化纠纷解决机制,参访了联邦调解与和解服务中心、华盛顿特区高等法院调解中心、加利福尼亚州北区联邦地区法院、美国加利福尼亚高等法院、国际冲突预防与解决研究所(CPR)、社区委员会、美国司法仲裁调解与替代性纠纷解决公司(JAMES)、斯坦福大学等机构,多位负责人、资深教授、律师等进行了授课,介绍了美国政府、法院以及众多社会力量如何共同推动替代性纠纷解决机制的不断发展,并探索司法手段与替代性纠纷解决方法的协同效果。短短三周,近30次课程讲授和实地交流,颇有感触,本文仅就美国ADR突出特点和对我国调解制度的借鉴,谈谈个人的一点收获和体会。

  一、美国ADR的发展与突出特点

  20世纪6070年代,美国诉讼大爆炸,让司法系统变得不堪重负,诉讼的高成本、长时间、程序繁复等固有的局限性日益突出。在这种情况下, ADR迅速成为诉讼的有利补充,从根本上缓解了法院的压力,并对维护家庭关系、社会关系、经济关系起到了积极的作用。

  但同时需要注意的是,调解在美国的发展并不是一蹴而就的,经历了从非成文到成文,从单行法设定调解程序到调解制度的专门立法,经历了来自学者、社会的质疑与不认可(如Judith Resnik认为的调解诉讼化趋势、Carrie Mankel-Meadow认为调解动摇诉讼的公共职能等) ,经历了调解文化与调解市场的艰难培育,在政府、法院和众多社会力量长达40年的不懈坚持和努力下,才逐步形成调解制度相对成熟完善、调解理念被日益接受、调解效果不断显现的局面。据加利福尼亚北区联邦地区法院Howard Herman法官介绍,该法院ADR主要包括调解、和解会议及早期中立评估三种方式。2016年,共有6500件案件向该法院提起诉讼,4800件案件适合ADR,通过 ADR化解的案件共1800件,其中42%为调解,29%为和解会议,5%为早期中立评估,其余24%由当事人自行选择私人调解机构。最终,真正完成诉讼程序的仅有2%。调解制度在其中发挥了非常重要的作用。

  (一)立法先行,提供制度保障

  华盛顿法学院Hernado Otero教授介绍,美国在1937年的《联邦民事诉讼规则》规定,所有的民商事案件进入诉讼前必须调解。1990年制定了《民事司法改革法》,出现了法院附设仲裁、法院附设调解、简易陪审团审理和早期中立评估等新型的解决方法。1998年,通过《替代性纠纷解决法》,授权联邦地区法院在民事诉讼中可以使用调解方式解决纠纷。2002年,美国律师协会和统一各州法律之全国委员大会通过了《统一调解法》。目前,涉及调解的州法规和联邦法规已经超过2000部。这些法律的公布实施已经形成了相对完善的制度规则体系,发挥了示范、引领作用,为调解制度的发展提供了有效的制度保障,也增加了社会对于调解的认可度。

  (二)政府主动配置资源,强力推动调解发展 

  据美国联邦政府设立美国联邦调解与调停服务部(Federal Mediation and Conciliation Service, FMCS)官员Eileen Hoffman介绍,美国政府设立调解的历史悠久, FMCS成立于1947年,总部位于华盛顿特区,主要调解劳动争议纠纷,每年调解5000余件,其中80%的劳资双方在调解员的帮助下能够达成集体谈判和谅解。

  在美国,政府设立调解有如下特点:调解员专职,调解服务免费,调解领域相对单一,注重预防、宣传和培训。如FMCS,其调解员专职化,不能从事第二份兼职;调解服务免费;由联邦政府提供调解机构的人员和经费;注重对相关法律法规的宣传,为公众和其他组织提供支持性教育和创新性理念的培训服务。

  (三)法院积极推进、引导,提供调解发展的平台和空间

  土罗法律中心的Hal Abramson教授介绍了美国的民事案件管理计划(Civil Appeals Management PlanCAMP),该项计划的目的是鼓励缩短诉讼程序以求迅速解决案件。通常,美国法院或根据法律要求某种特定类型的案件必须进入调解程序,或是根据自由裁量权决定命令或者同意当事人进入调解程序。据统计,目前美国民事案件最终进入审判的比例,联邦层面仅为1.2%,州层面为2%;刑事案件则在5%以下。

  美国法院附设调解有两种形式,一种是法院设立调解中心,一种是与调解机构合作开展调解项目,两者都是由法院申请项目经费,且都独立于法院的审判程序,但接受法院监督。法院附设调解一方面体现了司法系统对于调解的认可,另一方面也可直接将案件由诉讼分流至调解,发挥调解的优势,为调解的规模发展提供了非常好的平台和空间。

  (四)非营利机构广泛参与,发挥了重要作用

  据国际冲突预防与解决研究所(International Institute for Conflict Prevention and ResolutionCPR)高级副总裁兼争议解决服务秘书Helena Tavares Erickson介绍,在美国,由非营利机构等社会力量创办的调解机构不计其数,如CPR是一个由500家大型企业和律师事务所组成的非营利性联盟,通过调解等替代性争议解决办法解决商业和公共纠纷。除此之外,还存在大量社区调解机构,主要解决社区内发生的纠纷,促进邻里和睦。

  由非营利组织等社会力量创办的调解机构特点为:政府扶植、调解志愿者多,收费方式灵活,调解领域广泛。此类调解机构的经费来源主要包括政府、捐款以及发行出版物、培训等。该类调解机构有收费服务,也有免费服务,涵盖领域包括普通家庭、邻里、社区、小额索赔等纠纷,同时也会与法院、政府等部门合作设立专业的调解项目。

  (五)市场为有力补充,为调解制度发展注入了新的活力

  私人调解公司作为调解市场的有力补充,为反托拉斯、商业等重大疑难复杂的商事案件提供了专业的调解服务。

  据JAMS执行总监Richard Brike介绍,JAMS是美国最大的一家ADR私营服务机构,成立于1979年,在全美有超过25个办事处,拥有一支包括退休法官、优秀律师在内的专业团队。JAMS全球各地办事处每年平均处理的案件总数达12000个,绝大部分案件都能获得成功调解。

  类似JAMS这样的专业私人调解机构在美国并不多见,但其存在确实为大型企业或重大敏感案件提供了除诉讼、仲裁以外的更具柔性的处理方式,成为美国调解制度中不可或缺的组成部分。

  二、美国调解制度发展对我们的启示

  美国调解制度的形成有其特殊的历史、文化背景,亦经历了漫长艰辛的发展过程,其中,政府、立法、司法、非营利组织等社会力量的持续努力及推动,是美国调解制度得以蓬勃向前发展的重要原因。下面结合我国实践,提出几点建议。

  (一)推进调解相关领域立法,建立完善的制度规则体系

  纵观美国调解制度的形成发展,立法起到了至关重要的作用。而我国一直缺乏囊括所有调解类型的、国家层面的、综合性的统一立法,无法从顶层设计推动调解进一步发展。

  在调解的专门立法中,应明确调解的地位、调解的原则、调解的方式方法、对调解员的要求等内容,同时应扩大强制性调解范围,增强社会对调解的认识及接受度。

  (二)建立优势突出、层次分明的多元化调解制度

  美国的调解种类主要包括行政调解、法院附设调解、非营利组织调解(包括社区调解)、私人调解机构等,多种调解制度功能分明、重点突出,当事人可根据实际情况选择与自身需求相匹配的调解服务。

  我国的调解种类包括人民调解、行政调解、司法调解、行业调解,还有少数的非营利组织调解,以上各种调解类型定位模糊不清,存在功能交叉、优劣难辨的问题,并未实现有效的资源整合和优化配置,今后应针对不同的调解类型设计相关制度规则,形成统一的、功能边界清晰的、多层次的调解制度,便于推广利用。

  (三)淡化调解机构市场准入,鼓励社会化和市场化调解机构参与调解

  美国的民间调解机构几乎无准入门槛,填表备案即可完成设立。我国设立调解机构限制很多,目前除司法部批准设立的人民调解机构外,仅有事业单位、社会团体、行业协会可设立调解机构,社会化调解机构的组织形式一般采取民办非企业单位,公司制的调解机构尚未出现,组织形式单一,审批困难重重,一定程度上阻碍了调解机构的发展。

  我们应淡化调解机构市场准入,降低门槛,鼓励和推进更多的非营利组织设立调解机构,积极探索合伙制、公司制等调解机构运营模式,鼓励社会力量共同参与矛盾纠纷化解。既可以有效降低社会化解纠纷的成本,维护社会和谐稳定,也可承载政府的服务职能,实现政府职能的有效转变。

  (四)加大宣传推广力度,鼓励社会各方力量共同开展调解员培训,培育全社会范围的调解理念与调解文化

  美国ADR快速发展的一个重要原因是无论政府、法院,还是社会力量创办的调解机构,都致力于调解员的持续性技能培训,培养出了一大批素质高、能力强、经验丰富的调解员,这不仅为自身发展提供大量人才储备,还对推广调解理念与调解文化发挥了重要作用。

  我国调解员培训尚在摸索阶段,尚未出现规范化、体系化、规模化、品牌化的培训运营模式,我们可以尝试“谁调解、谁培训”的做法,政府积极推动和鼓励各类调解机构广泛、持续地开展调解培训,针对不同调解领域和服务对象,研发具有针对性强、注重实践、强化技能的培训资料和课程,形成行政调解、人民调解、商事调解各有特色、层次分明的培训体系,建立一支特色化、专业化、职业化,符合政府、社会和市场需求的调解员队伍,培育“合作而非拒绝”、“沟通而非封闭”、“妥协而非对抗”、“包容而非偏执”、“多赢而非单赢”的调解理念与调解文化,从深层次推进调解事业发展。

  

作者:

  中国法律咨询中心副主任 任伊珊

  中国法律咨询中心法律事务部项目主任  李青